Verfahrenskoordination in Bausachen

Die Verfahrenskoordination in Bausachen beantwortet die Frage, nach welchen

Regeln und Grundsätzen kommunale und kantonale Behörden in Bewilligungsverfahren für Bauten und Anlagen sowie Sondernutzungsplanverfahren zusammenarbeiten, wenn mehrere Bewilligungen oder Stellungnahmen von unterschiedlichen Behörden und Stellen notwendig sind.

Die Verfahrenskoordination verfolgt im Wesentlichen folgende Ziele:

1. Die

Durchlaufzeiten für die Verfahren werden mit verbindlichen Maximalfristen für die beteiligten Stellen verkürzt

. Fristüberschreitungen sind dem Kunden vor der Überschreitung mit Begründung zu kommunizieren.

2. Die

Qualität der Entscheide und Verfügungen wird verbessert, Widersprüche werden im Gesamtentscheid bereinigt und der Kunde erhält das hauptsächlich gewünschte Produkt Baubewilligung aus einer Hand.

Dies setzt eine verwaltungsinterne Koordination voraus, die in der Regel mit der Einreichung des Gesuchs auf Gemeindeebene beginnt und auch dort wieder mit der Zustellung der Bewilligung (samt Gesamtentscheid des Kantons) endet. Dazwischen sorgt die federführende Stelle auf kantonaler Ebene für einen raschen und reibungslosen Ablauf bei den kantonalen Stellen.

3. Die

Kommunikation mit den Kunden wird vereinfacht und klar:

Die Zahl der Ansprechpartner reduziert sich auf zwei Akteure, indem der Gesuchsteller nur noch mit der Gemeinde und mit der federführenden Stelle auf kantonaler Ebene verkehren muss.

Entwicklung der Verfahrenskoordination

Das Problembewusstsein für die Notwendigkeit der Verfahrenskoordination und der Fristen für Bewilligungsverfahren wurde entscheidend durch die Rechtsprechung des Bundesgerichtes geprägt (BGE 123 II 88; 118 Ib 326, 381; 117 Ib 39 f., 195 f., 329 f.; 116 Ib 50, 115 Ib 481; 114 Ib 129, 230, 351; 113 Ib 152, 230, 376). Ausgangspunkt dieser Rechtsprechung war eine kommunale baurechtliche Deponiebewilligung, die unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch die kantonale Baudirektion sowie der erforderlichen gewässerschutz-, umweltschutz- und forstrechtlichen Bewilligungen von kantonalen Instanzen erteilt wurde.

Das Bundesgericht hielt dazu fest (BGE 116 Ib 50 ff.), dass die Rechtsanwendung materiell zu koordinieren ist, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen

(materielle oder inhaltliche Koordination). Die erforderliche materielle Koordination - so das Bundesgericht - wird am besten erreicht, wenn dafür eine einzige Instanz zuständig ist. Sind zur Behandlung koordinationsbedürftiger Rechtsfragen verschiedene erstinstanzliche Behörden zuständig, müssen diese die Rechtsanwendung in einer Weise abstimmen, dass qualitativ ein gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt wird (formelle oder verfahrensmässige Koordination). Unterschieden wird in diesem Sinn zwischen

Koordinationsmodell

(materielle Abstimmung der Rechtsanwendung unter den verschiedenen zuständigen Stellen) und

Konzentrationsmodell

(Zuständigkeit einer einzigen Instanz).

Auf

Bundesebene

führte diese Rechtsprechung einerseits für Bundesvorhaben zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren (AS 1999, 3071), anderseits für Vorhaben in der Kompetenz der Kantone zu einer Revision des Bundesgesetzes über die Raumplanung (AS 1996, 965 ff.), dem eine Vorschrift über die Verfahrenskoordination beigefügt wurde (Art. 25a RPG). Diese Vorschrift folgt - entsprechend den Kompetenzen des Bundes in diesem Bereich - dem Koordinationsmodell, ohne jedoch den Kantonen eine weiter gehende Regelung zu verunmöglichen (Art. 25a Abs. 1 RPG). Weiter werden die Kompetenzen und Aufgaben der für die Koordination verantwortlichen Behörde festgelegt (Art. 25a Abs. 2 RPG) und bestimmt, dass Verfügungen, die in Ausführung dieser Koordinationsvorschriften ergehen, widerspruchsfrei sein müssen (Art. 25a Abs. 3 RPG). Schliesslich sind die Grundsätze nach Art. 25 Abs. 4 RPG auch auf Nutzungsplanverfahren sinngemäss anzuwenden.

Im

Kanton St.Gallen

wurden schon Anfang der 90er Jahre erste Anstrengungen für Verbesserungen der Verfahrenskoordination unternommen. Nach einem ersten Entwurf im Jahr 1993, der aufgrund des Vernehmlassungsergebnisses nicht mehr weiterverfolgt worden war, legte die Regierung dem Kantonsrat im Jahr 1997 Botschaft und Entwurf für ein Gesetz über die Verfahrenskoordination in Bausachen vor (ABl 1997, 1863 ff.). Diese Vorlage berücksichtigte einerseits die Einwendungen gegen den ersten Entwurf aus dem Jahr 1993, anderseits die neuen bundesrechtlichen Vorschriften. Der Kantonsrat erliess das Gesetz am 18. Mai 1998. Schon ein Jahr zuvor erliess der Kantonsrat mit dem III. Nachtragsgesetz zum Baugesetz überdies eine Vorschrift über Bearbeitungsfristen in Bausachen (Art. 3bis BauG). Am 24. November 1998 schliesslich verabschiedete die Regierung die Verordnung über Verfahrenskoordination und Fristen in Bausachen, die im Wesentlichen Folgendes regelt:

• Bezeichnung der federführenden Stellen auf kantonaler Ebene;
• Bezeichnung der Verfahren, die eine umfassende Interessenabwägung beinhalten;
• Festlegung von Fristen und deren Wirkung.

Diese Rechtsgrundlagen sind seit 1. April 1999 in Vollzug.

Vollzug

Nach anfänglichen Schwierigkeiten darf heute festgestellt werden, dass erstens die meisten Akteure auf Behördenseite gewillt und in der Lage sind, die Vorschriften über Verfahrenskoordination und Fristen in Bausachen umzusetzen. Zweitens darf festgehalten werden, dass die meisten Verfahren heute ohne grössere Probleme abgewickelt werden können und die Gesuchsteller innerhalb von kurzen Fristen über einen widerspruchsfreien Entscheid verfügen. Angesichts der Zahl der Fälle und der Beteiligten auf kantonaler Ebene drängte es sich dennoch auf, mit Blick auf die im Jahr 2002 lancierte Informatiklösung "Informatikgestützte Geschäftsabwicklung für Verfahren nach der Gesetzgebung über die Verfahrenskoordination" (INGE für VKoG) Effektivität und Effizienz der Vorschriften einer eingehenden Prüfung zu unterziehen.

Verbesserungen

Die Prüfung ergab im Wesentlichen, dass:

• Kompetenzen und Aufgaben der federführenden Stellen zu überprüfen bzw. zu erweitern sind;
• die durch das Amt für Umweltschutz mit allen mitwirkenden Stellen des Kantons seit Jahren erfolgreich durchgeführten Projekt- und Planbesprechungen auf alle Geschäftsarten auszudehnen sind;
• ein einheitliches Grundformular für Baugesuche wünschenswert ist;
• das Erscheinungsbild auf kantonaler Ebene zu vereinheitlichen ist;
• für alle Verfahren spezielle Checklisten zu erstellen sind;
• die Prüfung der Vollständigkeit von Gesuchen innerhalb einer Woche (netto) nach Eingang des Gesuchs bei der federführenden Stelle des Kantons erfolgen muss;
• die Transparenz über den Verfahrensstand gegenüber den Gemeinden zu erhöhen ist;
• die Gemeinden und Planer kontinuierlich auszubilden sind.

Ausgehend von diesen organisatorischen Anforderungen wurde im Folgenden mit dem Produkt "Staffware" eine Workflow-Applikation geschaffen, die alle beteiligten Stellen des Kantons einbindet, damit kürzere Gesamtverfahrensdauern verspricht und eine Schnittstelle für die Gemeinden bietet. Die anfänglich angestrebte Einbindung der Gemeinden in die Applikation des Kantons musste infolge des fehlenden Interesses bzw. eigener Lösungen der Gemeinden (vorläufig) aufgegeben werden. Umgesetzt wurden indessen alle aufgrund der Prüfung evaluierten organisatorischen Massnahmen:

• mit dem Nachtrag zur Verordnung über Verfahrenskoordination und Fristen in Bausachen vom 21. Dezember 2004 werden die federführenden Stellen ermächtigt, bei einfachen oder offensichtlich nicht bewilligungsfähigen Gesuchen ohne Einbezug der mitwirkenden Stellen zu entscheiden (Art. 1 Abs. 4 und 5 VKoV [neu]);
• die Plan- und Projektbesprechungen sollen in allen Verfahren angewendet werden, soweit es vom Inhalt des Gesuchs her geboten ist;
• für alle Gesuche, die der Gesetzgebung über die Verfahrenskoordination unterstehen, wird ein einheitliches Formular verwendet (Art. 2bis VKoV [neu]);
• für alle Entscheide, Verfügungen und Protokolle werden auf kantonaler Ebene einheitliche Vorlagen verwendet;
• für alle Verfahren werden spezifische Checklisten angeboten;
• Gemeinde und Gesuchsteller werden innerhalb einer Woche über die Vollständigkeit des Gesuches bzw. noch nachzuliefernde Unterlagen orientiert;
• die Gemeinden können über eine Internetschnittstelle jederzeit den aktuellen Stand des Verfahrens abfragen;
• die Vereinigung st.gallischer Gemeindepräsidentinnen und -präsidenten beabsichtigt, an der Gemeindefachschule einen Lehrgang für Bauverwalter anzubieten;
• die Aus- und Weiterbildung der Bauverwalter und -sekretäre wird mit jährlichen Veranstaltungen in Zusammenarbeit mit der Vereinigung st.gallischer Bauverwalter und -sekretäre intensiviert.

Verfahrenskoordination wohin?

Aufgrund einer Empfehlung der Staatswirtschaftlichen Kommission im Jahr 2002 (Bericht 2002 der Staatswirtschaftlichen Kommission zur Staatsverwaltung, Ziff. 25, S. 24) hat das Baudepartement grobe Varianten zur Erweiterung und Konzentration der Kompetenzen der zuständigen Stellen im Bereich der Verfahrenskoordination evaluiert. Diese reichen von einer weiteren Verbesserung der formellen Koordination bis hin zur Zusammenlegung von Ämtern oder Teilen davon. Ob und gegebenenfalls welche Variante schliesslich umgesetzt werden soll, ist zur Zeit offen. Es ist allerdings wahrscheinlich, dass die Verfahrenskoordination in den nächsten Jahren weitere - möglicherweise tief greifende - Änderungen erfahren wird.

Dies kann allerdings nicht darüber hinweg täuschen, dass alle bisherigen und auch die künftigen Massnahmen im Bereich der Verfahrenskoordination lediglich darauf abzielen können, der Rechtszersplitterung im Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht - insbesondere auf Bundesebene - Herr zu werden. Auch die beste Verfahrenskoordination vermag indessen die unbestrittenermassen bestehenden Unzulänglichkeiten des materiellen Rechts weder zu beheben noch zu mindern.

Zu diesem Handbuch

Die erste Auflage des Handbuchs Verfahrenskoordination in Bausachen im Kanton St.Gallen, die im Jahr 1999 herausgegeben wurde, verfolgte das Ziel, einerseits den kommunalen und kantonalen Behörden eine Hilfestellung, anderseits Bauherren, Architekten, Planern und weiteren Interessierten eine Orientierungshilfe zu bieten. Auch die zweite Auflage bleibt diesem Ziel verbunden. Im Unterschied zur ersten Auflage wird dieses Handbuch im Zug der allgemeinen Entwicklung allerdings nur noch im Internet bereitgestellt.